低碳经济搭清洁技术舞台

[21]偏激地主张自由和彻底分权，其结果是走向自由的反面。

例如某种转基因食品基于风险评估被暂时认定为安全或者仅有极小的不确定风险时，行政机关可以选择不采取行动，选择保持关注，这种观望态度并不构成不作为。简而言之，健康损害越严重，发生的可能性越大，紧迫性越强。

[7]对于消费者和社会组织来说，普遍的诉求也是要求生产厂商进行信息披露。如果没有更具体的法规、规章或者法律解释，这些问题就落入行政机关要件裁量的范围。从裁量理论来看，在选拔活动中，行政机关可以根据自己的判断选择某一领域、具有某些经验和经历的专家，每一种选择都是允许的，是一种典型的选择裁量。从裁量理论的角度去讨论转基因食品风险规制问题的核心意义在于通过对转基因食品风险规制复杂性的阐述，确定一种对待规制的正确态度，即不应当用科学或者公共舆论去捆绑行政机关，使得行政机关疲于应付，无法去构建建立在深思熟虑基础上的行动框架。总的来说，在这一阶段，立法者的基本态度应该是为行政机关留有判断余地和选择自由。

[5]因此，对于转基因食品风险，立法者很难做出确定的判断。由于风险管理机关是在公共利益的情境中应对风险，其必须在视线聚焦于风险的同时，将余光瞥向涉及到风险所波及到的其他因素，从而妥当的处置风险，以最终保护和实现公共利益。[20] 按照习近平总书记讲话和党的十八届四中全会决定要求，发挥地方人大在立法中的主导作用，克服地方保护主义法律化，十分必要。

在党中央提出重大改革主张，并建议上升为国家法律的过程中，人大应当做什么呢？现在有一种倾向性观点，认为党中央提出什么，人大就赞成表决什么，党中央要改革，人大就迅速跟进，制定相关法律。第七，建议对委员长会议和主任会议在立法中的性质、地位和职权，做研究和规范。笔者认为，这里有两个疑问需要回答。[9]参见刘松山：《党领导立法需要研究解决的几个重要问题》，《法学》2017年第5期。

现在，对各类立法参与主体在立法中的地位作用表述比较多，内容含义又不甚清晰，容易产生理解执行的偏差。接着，他又说了三个具体的主导内容：一是要把握立法决策主导，主要是抓好项目论证，避免久议不决，妥善解决重点难点问题。

问题是，除了人大常委会可以用向人大提出立法议案的形式，在立法动议环节发挥主导作用外，人大和它的常委会在立法中行使职权的方式，只有审议和表决两项（当然，其中也包括了修改），这样，它有什么办法在各个环节发挥主导作用呢？难道人大及其常委会还可以在立法议案提出之前先审议和表决要不要制定一部法，以及这部法应当规定什么内容，或者集体起草一部法的草案？也就是说，以会议形式集体行使职权的特点，决定了人大及其常委会实际上很难甚至不可能在立法的各个环节发挥主导作用。第五，人大在引领推动改革的立法中，特别要主导坚守宪法和人民代表大会制度的底线。这一年，在全国地方立法研讨会上，王晨副委员长明确提出：充分发挥立法的引领推动作用，必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用。不可避免地受到各方利益的影响，实际主要指涉的也是部门利益的影响。

在中国特色社会主义法律体系形成的过程中，人大在立法中能够起主导作用并已经起了主导作用，仍未能解解决部门利益问题，在此法律体系形成后更好地发挥人大的主导作用，果真能解决部门利益问题吗？ 对于立法中的部门利益，有以下几个方面值得关注和讨论。这时候，受人大之外有关部门指派，来听取意见、介绍情况和回答询问的部门工作人员，对该问题做出完全不同于常委会组成人员认识的说明解释，改变了立法表决的方向。[23]同前注[17]，全国人大常委会法工委国家法室编著书，第162页。所以，组织协调主要应当是超脱性的，不能代替、命令或者变向命令被组织协调者。

这可能会让人认为：在立法机关中，关于主导环节、主导主体、主导事项和主导程序的细化问题和相关法理问题，没有得到足够重视和研究，缺乏清晰的思路。也正因为这个原因，强调司法工作要坚持党的领导，不能被表述为党要在司法工作中发挥主导作用。

刘松山，法学博士，华东政法大学法律学院教授。第六，建议将人大主导立法的关键放在审议和表决两个环节上。

再次，是如何看待专门委员会和常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案的问题。除了人大常委会向代表大会提出立法案之外，人大及其常委会在立法中真正能够集体行使职权的实际只有审议和表决两个环节，作为合议机关的人大主导，只能是这两个环节的主导。[14]其中，诸多方面的利益关系，恐怕主要是指各个部门的利益关系。一是，主导的主体是谁？基于本文结构安排的考虑，这个问题将在后面逐步展开论述。做好法律案提请大会审议的相关工作。这是一个应当引起重视的认识问题。

进一步地说，就是在立法表决之前，立法的主导者对立法的必要性、可行性以及法律规范草案的具体内容，乃至表决的结果，都已经有了结论性的甚至具体准确的认知，即它已经预知立法的结果。三是要发挥人大代表作用。

政治法律方面的官方用语，应当十分严谨准确，符合汉语的常规要求。[4] 材料四：在2016年地方人大立法研讨会上，时任法工委主任李适时以生动的语言介绍了地方人大主导立法的几个经验：其一，有的地方不断完善立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案等不同环节的工作机制，为发挥主导作用提供保障。

[8]他2016年在地方立法研讨会上介绍和肯定的一些地方主导经验，是否符合自己前一年讲话的这些要求，可能就会引起议论。提案者可以有冲动，甚至可以犯错误，但人大不能冲动，不能犯错误，它要着眼于党和国家各项事业发展的全局和长远，对人民负责。

人大及其常委会是国家权力机关，除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外，依照宪法和法律规定，没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们，那么，在这样的合议机关中，如果没有进行表决，所谓立法的主导意见又从何而来？没有主导意见，合议机关又谈何主导立法呢？ 第三，人大及其常委会应当在立法的哪些环节能发挥主导作用呢？2015年9月上旬，张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时，要求人大及其常委会把握立项、起草、审议等关键环节，形成立法工作合力，[22]即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用，强调的是关键环节。其一，如果把组织起草或者直接起草就视为人大主导立法，或者认为这样做有利于人大主导立法，那么，起草的这个草案在常委会会议上一旦被否定，怎么办？这种情况下，人们可能会说，不是人大主导立法吗，怎么人大专门委员会和常委会工作机构牵头起草（或者直接起草）的法律草案被人大自己否定了？为加强人大主导，现在有一种既强调专门委员会和常委会工作机构组织起草，又强调它们直接起草，特别是强调综合性、全局性、基础性的重要法律草案由这两类机构组织起草的倾向。[14]参见前注[2]，李建国文。然而，对引领推动改革的主张、提案进行冷静思考，为改革把一道关，为维护法制统一和权威把一道关，也是一种主导，甚至是更重要的主导。

这就涉及两个用语，即人大主导和人大及其常委会主导，人大主导和人大及其常委会主导所包含的主体范围是有很大差别的。人大不能为实现某一改革目标，在缺乏动议者的情况下，主动去寻找动议者，或者干脆自己既当动议者，又当审议和表决者。

2014年王晨副委员长在地方立法工作研讨会上对部门问题的表述是，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。其三，主导行为的性质具有行政性、执行性，有发号施令的特点，在行为过程中会采取措施要求甚至迫使其他主体服从它，否则它就无法发挥主导作用，实现对事物发展的预期目标。

在立法活动中，人大固然是人民意志的代表机关，但一府两院等立法参与主体也从不同侧面代表了人民意志，不能将人大设想成民意的唯一代表机关，进而不适当地强调人大主导立法。从党的十八届四中全会决定和我国《立法法》修改的意图看，强调人大主导立法，一个重要指向就是部门在立法中存在的各种问题。

这容易给人一种错觉：真正以规划和计划主导立法的是委员长会议而不是常委会。其四，应当重视专门委员会和常委会工作机构的起草力量。如果确有组织起草法律法规草案的条件资源，建议转而帮助代表委员起草，由代表委员依法行使提案权。什么叫其他规定？目前，由立法机关编写的各类关于我国《立法法》的释义和讲话，均未对其他规定做出解释。

有改革就必然有反对改革的不同意见，也不可避免地有因盲动而产生的改革动议。总结法律中其他规定所规定的内容，可以发现，所谓其他规定，一般是指不宜规定在法律主要章节条文中的技术性、例外性、附带性、补充性、说明性、参考性的内容，从法理、逻辑和立法技术上都不适宜进入法律的正文，或者属于可写可不写的内容。

[25]《胡乔木文集（第二卷）》，人民出版社1993年版，第514页。这表明发挥全国人大及其常委会的主导作用，不是制定法律的基本原则，不是划分立法权限的基本原则，也不是法律制定程序中必须遵循的基本原则，甚至不是立法程序中的法定环节。

为落实党的十八届四中全会关于立法引领推动和重大改革于法有据的精神，要改革先立法的观点受到前所未有的重视。这是人大主导改革性立法的一条十分重要的原则。